передплата Українською | In English

№14, липень 2016

Полілог. 20 років Конституції УкраїниПолілог. 20 років Конституції України

23 червня в «Президент-Готелі» відбулася міжнародна науково-практична конференція, присвячена ювілею Конституції України. Організаторами виступили Офіс координатора проектів ОБСЄ в Україні та Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. У заході взяли участь відповідальні працівники адміністрації Президента України, судді Конституційного та Верховного судів України, члени Конституційної комісії, співробітники Офісу координатора проектів ОБСЄ в Україні, провідні вчені-правники з України, Угорщини, Польщі та Білорусі, представники дипломатичного корпусу й організацій громадянського суспільства. Конференція відбулася у формі активної дискусії, полілогу.

одератор пленарного засідання конференції — національний радник з юридичних питань координатора проектів ОБСЄ в Україні, консультант Конституційної комісії О. Водянніков наголосив на важливості проведення заходу, присвяченого ювілею Конституції України, в період активного розвитку конституційного процесу, коли реальними стали напрацювання щодо конституційних змін з проблем децентралізації, судової реформи та реформи конституційної юстиції. Особливу роль він відвів співпраці Представництва ОБСЄ в Україні з Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького в питаннях наукового забезпечення розвитку конституційного процесу.

У своїй промові під час відкриття конференції директор Інституту держави і права ім. В. М. Корецького, член Конституційної комісії, академік НАН України Ю. Шемшученко говорив про методологічні засади конституційного процесу в незалежній Україні.

Ухвалена 28 червня 1996 року Конституція України за час своєї дії відіграла позитивну роль як Основний Закон держави і суспільства. Але невдовзі після ухвалення Конституції почали виявлятися і її вади. Вони, зокрема, стосуються організації державної влади, гармонізації відносин між державою і громадянським суспільством, гарантій у забезпеченні прав і свобод людини і громадянина тощо.

Отже, закономірно постало питання про удосконалення Основного Закону. Модернізувати Конституцію намагалися всі президенти України (зміна форми правління, системи виборів тощо). Але Конституція вистояла, хоч і продовжує перебувати у стані перманентного реформування.

Нинішній етап конституційного процесу пов’язаний з діяльністю утвореної у березні 2015 року Президентом України Конституційної комісії. За напрацюваннями цієї комісії Верховна Рада, як відомо, нещодавно ухвалила закон про внесення змін до Конституції України з питань правосуддя, а у першому читанні – проект закону про внесення змін до Конституції з питань децентралізації влади і місцевого самоврядування. Але вже на початковому етапі комісія стикнулася з низкою проблемних питань, що стримують процес реформування Конституції. Не все гаразд і під час проходження підготовлених комісією законопроектів через парламент. Як наслідок ми не вклалися в передбачені Мінськими угодами терміни оновлення Конституції (цитую) «зі вступом у силу до кінця 2015 року нової Конституції» (п. 11). Є відставання й у реформуванні конституційних засад організації державної влади та забезпечення прав і свобод людини.

У цьому зв’язку варто привернути увагу до деяких загальнометодологічних засад реформування чинної Конституції. Йдеться, по суті, про три принципи. По-перше, це принцип системності й комплексності в модернізації Основного Закону. За 20 років відбулися кардинальні зміни в суспільно-політичному житті і суспільства, і держави. А тому оновленню підлягають фактично всі розділи Конституції та її преамбула. Ймовірно, що у процесі реформування може збільшитися кількість статей Конституції. Але слід мати на увазі, що й на сьогодні наша Конституція за кількістю статей є, крім португальської, найбільшою в Європі (161 стаття). Але річ не в цьому. Наш Основний Закон має бути лаконічним і зрозумілим для широкого загалу, національним за формою і цивілізаційним за змістом.

Системність Основного Закону тісно пов’язана з його науковістю. Адже держава без науки не має майбутнього. Не випадково Китай досяг великих економічних успіхів завдяки тому, що за 20 останніх років збільшив у 20 разів свій науковий потенціал.

Оптимальним варіантом реформування Основного Закону могла б стати науково обґрунтована Концепція змін до Конституції України. Спроба виробити таку концепцію була зроблена Конституційною асамблеєю, але не доведена до логічного завершення. У будь-якому разі слід мати на увазі, що Конституція не повинна писатися під певну особу чи певну політичну силу. Вона має акумулювати та виражати загальнополітичні інтереси, бути суспільним договором між владою і народом. Поставити загальні інтереси вище за приватні нещодавно закликав українських парламентаріїв віце-президент США Дж. Байден. Конституційний процес має бути позбавлений кон’юнктури, суб’єктивізму й політичної заангажованості.

По-друге, це принцип людиноцентризму (народовладдя). Цей принцип передбачає побудову системи соціальних цінностей так, щоб на її вершині була людина. У загальній формі цей принцип зафіксований у ст. 5 Конституції України, у якій ідеться, що носієм суверенітету і єдиним джерелом державної влади є народ України. Ця формула, проте, не наповнена реальним змістом і є недостатньо конкретизованою в чинній Конституції. За цих обставин ми живемо в умовах пустопорожньої свободи. У цьому зв’язку було б за доцільне:

а) конституювати інститут громадянського суспільства і посилити його вплив на стан і характер функціонування публічної влади. Йдеться, зокрема, про конституційне закріплення прав громадян на законодавчу ініціативу, здійснення громадського контролю за діяльністю органів державної влади і місцевого самоврядування, ухвалення Виборчого кодексу, оновлення законодавства про всеукраїнський і місцевий референдуми тощо;

б) передбачити додаткові конституційні гарантії для забезпечення прав і свобод громадян, зокрема конституційного положення про недопущення звуження змісту цих прав під час ухвалення нових законів (ст. 22 Конституції). Але порушення цього положення набули масового характеру, зокрема у вигляді систематичного підвищення різноманітних податків, тарифів і зборів на громадян. Не випадково тарифне питання може стати предметом розгляду в Конституційному Суді України.

По-третє, принцип конституційної законності. Як відомо, він означає точне й неухильне виконання законів та підзаконних актів на основі відповідних конституційних вимог. Але в чинній Конституції термін «законність» узагалі відсутній. Не випадково правовий нігілізм узяв гору над верховенством права. Конституція і закон втратили своє високе призначення. У нас немає правової ідеології майбутнього. Законність і правопорядок у державі витіснені політичною та клановою доцільністю. Процвітають корупція і безвідповідальність у сфері виконання законів.

Вжиті останнім часом заходи зі створення численних антикорупційних структур можна пояснити. Але слід мати на увазі: що більше чиновників, то більша загроза поширення корупції. А в нас і так чиновницький апарат є найбільшим у Європі.

З другого боку, виникає проблема дублювання відповідних функцій і різного роду неузгодженостей, що позначається на ефективності роботи антикорупційних органів.

Звичайно, не йдеться про відмову від силових методів боротьби з корупцією та іншими видами злочинності. Але в усьому потрібна розумна міра. За даними наукових досліджень, існує приблизно 100 причин злочинності. На їх запобіганні й має бути сконцентрована увага правоохоронних органів. Та поки що ми у відповідній сфері так-сяк боремося з наслідками злочинів, тобто стрижемо траву, яка швидко знову відростає.

Конфлікт державних, групових і особистих інтересів перебуває у площині ще однієї проблеми – права і політичної доцільності. Нинішній український парламент є ареною жорсткої політичної боротьби, лобіювання законопроектів, фракційних торгів тощо, що негативно позначається на якості і законодавства, і права загалом. Із чинної Конституції зник навіть термін «законність». Забуто також про принцип невідворотності притягнення винних осіб до юридичної відповідальності за вчинені злочини й корупційні діяння, а принцип рівності всіх перед законом перетворився на фікцію.

Оптимальна практична реалізація названих мною та інших методологічних принципів реформування Конституції України істотно залежить від розвитку науки конституційного права. Тут ми маємо за останні 20 років певні позитивні зрушення. Збільшилася кількість вчених-конституціоналістів і наукових праць з цієї тематики. Тільки нашим інститутом підготовлено й видано близько 40 монографічних досліджень з теорії конституційного права і процесу. Напрацьовано чимало пілотних (авторських) проектів нової Конституції.

Ми налагодили творчі контакти з багатьма зарубіжними науковими юридичними центрами, про що, зокрема, свідчить і участь у нашому форумі правознавців із Польщі, Білорусі та Угорщини. Усе це дає підстави сподіватися на прискорення конституційного процесу, продовження конституційної реформи на справді наукових засадах. Сподіватися, за словами Т. Шевченка, на «новий і праведний Закон».

Віце-президент НАН України, голова секції суспільних і гуманітарних наук, академік НАН України С. Пирожков наголосив, що Конституція України 1996 року відіграла позитивну роль у розвитку держави і суспільства, визначила їхні базові інституційні засади та принципи побудови, утвердила політико-правові механізми існування новітньої Української держави.

Основний Закон України проголосив нашу державу незалежною, демократичною, правовою, соціальною, визначив людину найвищою соціальною цінністю, закріпив верховенство права, принцип поділу влади, засади розвитку парламентаризму, основні міжнародні стандарти прав людини, визначив місцеве самоврядування як одну зі складових основ конституційного ладу, утвердив визнані в усьому світі принципи та юридичні механізми народовладдя, створив конституційно-правові передумови для подальшого демократичного розвитку держави і суспільства. Основ­ний Закон України втілив головні напрацювання й здобутки вітчизняного та європейського конституціоналізму.

Без Конституції 1996 року неможливими були б легітимні засади існування та функціонування демократичної держави, формування національної правової системи, найважливішою складовою якої є узгоджена та несуперечлива система законодавства, спрямована на утвердження та захист прав і свобод людини і громадянина.

Національна академія наук України, її представники та наукові співробітники, фахівці в галузі конституціоналізму й теоретики-правознавці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького та Інституту економіко-правових досліджень брали активну участь у підготовці проекту Конституції України, його науково-експертному забезпеченні. Конституційний процес і підготовка Конституції завжди були в центрі уваги Президії НАН України, її президента Б. Патона. Питання творення Конституції та забезпечення її наукового супроводу не раз заслуховувалися на президії, засіданнях бюро Відділення історії, філософії та права НАН України, їх наукових заходах. Конституція України втілила головні теоретичні напрацювання вчених-конституціоналістів, теоретиків, представників інших суспільних галузей наук.

Водночас гостра політична боротьба, що відбувалася навколо розробки й ухвалення Основного Закону України, відсутність сталого національного досвіду конституційного творення, нетворче запозичення низки положень із Конституції V Республіки Франції зумовили його компромісність і недосконалість. Конституція 1996 року не розв’язала всіх проблем переходу від тоталітаризму до демократії.

Згодом потреби України, зокрема громадянського суспільства, поглиблення демократії, курс на євроінтеграцію, проблеми децентралізації, реформування правоохоронної системи й практична реалізація Основного Закону та виявлені його недоліки й хиби актуалізували потребу переосмислення положень чинної Конституції.

На необхідності демократичного реформування Конституції та внесення змін до неї відповідно до європейських конституційних стандартів і досвіду конституціоналізму наполягають Парламентська асамблея Ради Європи та Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія).

На нашу думку, зміни до Основного Закону мають ґрунтуватися на визначальних положеннях чинної Конституції України та розвивати їх, на врахуванні фахових науково вивірених ініціативах, що підтримуються суспільством і насамперед його фаховим експертним середовищем. Сподіваємося, що нинішній полілог стане важливою знаковою подією в науковому обговоренні проблем оновлення Конституції України, наукового вивірення конституційних напрацювань та пропозицій щодо вдосконалення Основного Закону України.

В експертній дискусії «Сучасний конституційний процес в Україні: здобутки і виклики» пленарного засідання модератором виступила тележурналістка Ілона Довгань. Вона надала слово керівнику Головного департаменту правової політики адміністрації Президента України К. Красовському, який наголосив на пріоритетах сучасного конституційного процесу: децентралізації, реформі судової системи, включаючи конституційну юстицію, та модернізації інституту прав і свобод людини. Він детально зупинився на судовій реформі. Напрацювання Конституційної комісії, власне, й визначили, якою має бути нова судова система. Запропоновані зміни в частині судової системи отримали схвальні висновки Венеціанської комісії. До основних новел судової реформи належать: призначення суддів безстроково і позбавлення президента і парламенту низки невиправданих пов­новажень щодо формування суддівського корпусу, реформування Вищої ради юстиції (тепер – Вища рада правосуддя). Судова система і взагалі система правосуддя – це один зі складних механізмів функціонування держави. Коли кажуть про реформу правосуддя, то мають на увазі, що інакше застосовуватиметься право, тобто незалежно і справедливо. Розуміння цього базового погляду на реформу й відображено в останніх ухвалених законопроектах. Якщо в системі правосуддя не змінити базові основи, а саме тут викривлена вся система правосуддя, то інші положення не змінять суті. Судова реформа – це не лише законопроекти, зміни в системі законодавства. Судова реформа потребує серйозної організаційної роботи в корпусі адвокатів, прокурорів, суддів. У правосудді ключове значення має створення динаміки розвитку до покращення, коли створюється система, яка дає абсолютно чіткі орієнтири й перспективи для тих, хто хоче працювати чесно, якісно, кваліфіковано. Тоді система змінюватиметься на краще.

У дискусії взяв також участь провідний радник організації «Democracy Reporting International» А. Козлов, який зупинився на баченні та основних підходах до реформування Конституції України в частині конституційної модернізації прав і свобод та реформуванні судової влади, на участі організацій громадянського суспільства в конституційному процесі. Серед позитивних моментів судової реформи є злиття в єдину Раду правосуддя двох органів – Вищої кваліфікаційної комісії і Вищої ради юстиції, а також відсторонення Верховної Ради від кадрових питань. Позитивом реформи є оновлення суддівського корпусу. Але є питання щодо адвокатури та її монополії на представництво в судах. У людей буде менше можливостей шукати собі представників. З’явиться нова структура, яка видаватиме адвокатам дозволи.

Продовжив дискусію О. Мороз, який поділився спогадами про ухвалення Конституції України 1996 року. Він зазначив, що вона була компромісом між силами, представленими в тодішньому скликанні парламенту. Але Основний Закон України, попри певні недоліки,виконав свою істотну роль. Конституція забезпечила демократизацію суспільства, розбудову держави. Головна проблема полягала не в якості Конституції, а в її реалізації. І головним гальмом на шляху її виконання була влада. Ці уроки слід засвоїти, щоб не допустити подібного в майбутньому. Слід пам’ятати про виняткове право народу на конституційне творення, ухвалення нової Конституції.

Завершив першу пленарну експертну дискусію заступник голови Фонду імені Кшиштофа Скубішевського Марцін Скубішевський, який поділився досвідом конституційного творення у Республіці Польща. Але польська Конституція не розв’язала всіх проблем розвитку польського суспільства, як і конституційних суперечок. Прикладом цього є розвиток подій навколо формування чергового складу Конституційного Трибуналу. Нинішня правляча коаліція, порушуючи норми права й конституційне законодавство, на догоду своїм політичним інтересам порушила нормальний порядок формування найвищого органу конституційної юстиції в державі, що спровокувало глибоку політичну кризу, масові виступи громадян на захист демократії та відповідну реакцію європейських колективних структур. Розв’язання політичної кризи можливе тільки шляхом дотримання конституційної законності та повернення процесу в демократичне русло.

Друга експертна дискусія «Суспільство і влада в конституційному процесі в Україні: результати та перспективи» відбувалася під модеруванням тележурналіста та телеведучого А. Куликова. У ній узяли активну участь експерт з питань судівництва Реанімаційного пакета реформ М. Жернаков, який наголосив на головних пріоритетах нинішньої судової реформи, на проблемах її реалізації. Складність цього процесу полягає в тому, що після ухвалених парламентом законопроектів наступним кроком стане відповідне внесення змін до Основного Закону України. Цей процес є складним і потребуватиме додаткових зусиль. Він насамперед стосуватиметься юридичної техніки викладення положень статей про судову владу.

У виступі Ондраша Якоба, директора Інституту правових наук Угорської академії наук, був проведений порівняльний аналіз протікання конституційних процесів в Угорщині та інших посткомуністичних країнах, включаючи Балтійські країни. Характерною рисою цих країн був перехід до демократичних конституцій, які створювалися з урахуванням позитивного західного досвіду та надбань новітнього європейського конституціоналізму. Водночас не завжди вдавалося досягти безпроблемних результатів. Часто конституційні зміни стимулювали уряди та їхні партії, які приходили до влади за вже чинних демократичних конституцій. Показовим у цьому є досвід Угорщини, коли до влади прийшла партія ФІДЕ на чолі з В. Орбаном. До речі, зміни до Конституції, пропоновані цим урядом, викликали широку дискусію в угорському суспільстві, особливо ті, які стосувалися гуманітарних прав і свобод людини.

У дискусії також узяв участь І. Когут, голова ради громадських організацій «Лабораторія законодавчих ініціатив».

Під час другої частини конференції відбулися спеціалізовані дискусії за темами: «Конституційна реформа і децентралізація: чи є світло наприкінці тунелю?», «Конституційні засади реформи судової влади в Україні: проблеми і ризики реалізації» та «Конституційна юстиція в Україні: виклики запровадження конституційної скарги».

Модератор дискусії з проблем конституційної реформи та децентралізації — заступник директора з наукової роботи Інституту держави і права ім. В.  М. Корецького НАН України, академік НАПрН України О. Скрипнюк наголосив на особливостях сучасного етапу конституційного процесу в Україні, основних його завданнях та специфіці протікання. Конституційний процес спрямований на внесення змін до Конституції України в частині децентралізації управління, модернізації інституту прав і свобод людини і громадянина, реформи судової влади та конституційної юстиції. Він не має системного характеру, а спрямований на локальне вдосконалення Основного Закону України. З огляду на важливість і значення підготовки пропонованих конституційних змін, їхнього змісту, їх не можна здійснити поза системною конституційною модернізацією. Ці зміни мають стосунок до положень, що визначають засади конституційного ладу в Розділі І «Загальні засади» Конституції України. Положення, викладені в інших розділах Конституції, є похідними від норм «Загальних засад» і мають їм відповідати. Цього вимагають наукові засади модернізації Основного Закону України.

Торкаючись проблеми конституційного забезпечення децентралізації, він зазначив, що Євромайдан, зовнішня агресія Росії та вимоги сепаратистів щодо федералізації України загострили питання передачі повноважень та ресурсів на нижчі рівні публічного управління. Децентралізація виступає однією з форм розвитку демократії, що дає змогу за збереження держави та її інститутів: активізувати населення на вирішення власних потреб та інтересів; зменшити сферу впливу держави на суспільство, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими самим суспільством; зменшити витрати держави і платників податків на утримання держапарату.

В Україні зроблено лише перші кроки для інституціювання демократичної децентралізації в плані створення її правової основи. Підготовлено пропозиції щодо внесення змін до Конституції України, які ґрунтуються на положеннях Європейської Хартії місцевого самоврядування й передбачають: закріплення принципу децентралізації у здійсненні державної влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталий розвиток адміністративно-територіальних одиниць; запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою – область, район, громада з широким самоврядуванням (громадою є адміністративно-територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів: село, селище, місто, а також прилеглі до них території); передачу функцій виконавчої влади від місцевих держадміністрацій виконавчим органам відповідного рівня; розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності й наділення громад максимально широким колом повноважень; забезпечення фінансовими ресурсами повноважень органів місцевого самоврядування, включаючи їхню участь у загальнодержавних податках; ліквідацію державних адміністрацій і створення замість них державних представництв, позбавлених виконавчих функцій, та наділення їх контрольно-наглядовими й координаційними повноваженнями.

У статті 116 Основного Закону передбачається закріпити положення, що утворення і ліквідація районів, встановлення і зміни меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів є не політичним питанням і за своєю природою має бути віднесене до повноважень Кабінету Міністрів.

Внесення відповідних змін до Конституції має створити правову основу для ухвалення низки законодавчих актів, спрямованих на реалізацію реформи місцевого самоврядування. Серед них — нова редакція закону про місцеве самоврядування, закон про місцеві державні представництва, зміни до Бюджетного кодексу, зміни до низки законодавчих актів, які визначають розподіл повноважень між виконавчими органами влади й органами місцевого самоврядування та ін.

Разом з тим децентралізація може спричинити певні виклики і ризики, до яких слід бути готовими. Децентралізація в умовах сучасної політичної, економічної та соціальної кризи може спричинити зростання негативних тенденцій посилення регіональних ідентичностей серед населення, сепаратистських тенденцій в окремих регіонах за умов надання їм можливості вирішувати свою долю у складі держави.

Послаблення централізації влади може спричинити зростання свавілля місцевих чиновників та незадоволення населення владою, включаючи центральну, яка не в змозі буде захистити інтереси та права регіональних громад. Децентралізація може сприяти розвитку відцентрових тенденцій через вкрай низький нині рівень відповідальності держави перед адміністративно-територіальними суб’єктами.

Зарубіжний досвід підтверджує, що навіть в успішних у політичному, економічному, соціальному плані країнах (Франція, Велика Британія, Італія, Польща) із здійсненням децентралізації влади виникали великі проблеми. На це слід зважати і докладати максимальних зусиль для упередження розвитку негативних тенденцій. Але іншого шляху для модернізації держави немає. Оскільки це є запорукою ефективного територіального розвитку, здійснення демократизації та справжнього народовладдя.

Про місце автономії у складі унітарної децентралізованої держави у своєму виступі говорив доктор юридичних наук, професор, провідний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України О. Батанов. Однією з найскладніших проблем теорії та практики становлення, розвитку, організації та функціонування державної території, територіального устрою та територіальної організації публічної влади була й залишається проблема автономій.

Україна належить до групи складних за своєю територіальною організацією унітарних держав, у складі якої є Автономна Республіка Крим, що, попри її анексію та окупацію Російською Федерацією, згідно зі ст. 134 Конституції України залишається невід’ємною складовою частиною нашої держави. Тож досвід зарубіжних країн щодо організації та функціонування автономій є дуже важливим та пізнавальним для України.

Наявність автономних утворень, безперечно, ускладнює політико-територіальну організацію держави, вносить у неї певну асиметрію. Але сама по собі наявність на території країни однієї,
двох або навіть більше автономій ще не виводить її за рамки унітарності та не перетворює на федерацію. Адже автономність і суверенність – це якісно різні виміри самостійності політико-територіальних одиниць, суб’єктів. Загальна тенденція демократизації устрою держав у сучасному світі визначає загальну тенденцію зростання децентралізації територіального устрою різних країн, розширення автономії та місцевого самоврядування. Найяскравішою демонстрацією цих тенденцій децентралізованого та регіоналізованого унітаризму, або так званого «квазіфедералізму», є перетворення у сучасний період низки унітарних держав на «держави автономій», уся або переважна частина території яких складається з автономних одиниць.

Слід зазначити, що автономія – це особливий статус території у державі (або сама територіальна одиниця з відповідним статусом), яка передбачає більш або менш широкі можливості самостійно розв’язувати свої внутрішні проблеми поза межами прав та повноважень держави загалом, до складу якої входить ця самоврядна одиниця. У цьому разі йдеться про територіальну автономію.

Оскільки останні мають здебільшого екстериторіальний характер та безпосередньо не пов’язані з політико-територіальною організацією держави, зосередимо увагу на аналізі територіальних автономій. Утім, запровадження автономії є одним із ефективних шляхів часткового розв’язання етнонаціональних суперечностей. Про це, зокрема, свідчать певні успіхи у державному будівництві таких європейських країн, як Австрія, Данія, Нідерланди, Португалія, Фінляндія, Франція, Швейцарія. Їхній позитивний досвід створення ефективних правових та організаційних гарантій захисту прав як національних меншин, так і корінних народів є доволі пізнавальним і повчальним.

Автономії у складі більшості унітарних держав, зокрема Іспанії та Італії, в межах, встановлених конституціями, мають право видавати нормативно-правові акти, які не повинні суперечити чинній Конституції і законам держави. У разі невідповідності нормативно-правових актів автономії Конституції і законам держави питання про конституційність цих актів розглядає або Конституційний суд, або інші, передбачені Конституцією держави, державні структури. Ідея створення такого арбітражу для контролю за діяльністю парламенту, президента й інших найвищих органів держави була реалізована в післявоєнній Європі через створення органу конституційної юрисдикції – Конституційний суд.

Автономії різного порядку, рівня та характеру є сьогодні в багатьох зарубіжних країнах. Вони можуть утворюватися з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій регіонів. Цей досвід свідчить, що автономії можуть мати хартії, статути і конституції, які ухвалюються автономіями і затверджуються законодавчими органами держав. У цих документах закріплюються правовий статус автономії, її назва, межі її території, її повноваження.

Практика конституційного будівництва складних за своєю територіальною організацією унітарних держав свідчить: хоч би які повноваження мали автономні утворення, вони залишаються складовими частинами держави, не руйнуючи цілісної матерії унітаризму та суверенітету цих держав, що закріплено в конституціях більшості унітарних держав, які мають у своєму складі такі утворення. На практиці це звичайно не виключає проявів сепаратизму, протистоянь і конфліктів між центром і автономізованими регіонами.

Попри ці тенденції, європейський та світовий досвід підтверджує те, що унітаризм є перевіреним часом та історично й політично зумовленим феноменом, найстабільнішою та найефективнішою з точки зору організації публічної влади та управління формою державного устрою, а наявність у складі унітарних держав автономних включень не руйнує засад унітаризму.

Зарубіжний досвід свідчить, що для запобігання зловживанню повноваженнями автономій повинні створюватися спеціальні механізми вирішення спорів між центральними органами влади і керівництвом автономії. При цьому, якщо напруженість у таких відносинах зберігатиметься, міжнародна спільнота може виступити з ініціативою проведення переговорів.

Урахування вироблених світовою конституційною практикою принципів дасть змогу в перспективі, після відновлення повноцінного контролю України над територією Кримського півострову та її деокупації, встановити оптимальний конституційний порядок взаємовідносин між центральною владою та Автономною Республікою Крим, в основі якого — принцип непорушності унітарного устрою української держави. Аналіз відомих світовій практиці різновидів державного устрою, а також вікових традицій вітчизняного державотворення вказує на те, що Україна – об’єктивно й суб’єктивно – ближча до унітарної децентралізованої держави. Незважаючи на перманентні дискусії та твердження про те, що історично Україна тяжіє до федералізму, пропозиції щодо федеративного її устрою слід вважати штучними й такими, що не відповідають історичним і, передусім, нинішнім політико-правовим реаліям.

В експертній дискусії взяла участь О. Семашко, заступник керівника Інституту правових досліджень Національного центру законодавства і правових досліджень Республіки Білорусь.

Її виступ був присвячений характеристиці сучасного законодавчого процесу, спрямованого на змістовну та якісну підготовку законів, закріплення стабільних демократичних форм вираження та використання громадської думки, народного волевиявлення, відображення застосування різних форм діяльності найвищих органів державної влади в процесі створення та ухвалення закону. Законодавчий процес є найважливішим у функціонуванні парламенту. Будь-який процес, і зокрема законодавчий, має свою схему. Безпосереднє вирішення завдання узгодження всіх процедур законодавчого процесу може негативно позначитися як на якості законів, так і їх легітимності. Внесенню пропозицій про зміну закону має передувати розробка концепції закону й підготовка законопроекту. Законодавчий процес також передбачає виявлення потреби в ухваленні закону, здійсненні законодавчої ініціативи, обговорення законопроектів на пленарних засіданнях палат і комітету парламенту, ухвалення законопроекту, його санкціонування і промульгація. Багато питань, що належать до законодавчого процесу, регулюються законодавством, зокрема й у Конституції. Але досвід свідчить, що законодавчий процес у Республіці Білорусь потребує вдосконалення. Назріла гостра потреба ухвалення закону про процедуру підготовки, ухвалення й порядок дії актів законодавства в країні. В наступному акті слід передбачити механізм підготовки законопроектів, вимоги до їхнього змісту й оформлення, проведення експертизи, порядку опублікування. Важливою є потреба визначення співвідношення нових і «старих» актів, спеціальних і загальних. Слід закріпити пріоритет перших над другими. Законодавчий процес у Республіці Білорусь регулюється не тільки Конституцією і Регламентом парламенту. В деяких випадках у минулому парламент ухвалював спеціальні акти, які сприяли досягненню мети й необхідного результату. Так, Верховна Рада республіки 5 лютого 1993 року ухвалила постанову про завершення роботи над проектом нової Конституції. В ній законодавець визначав жорсткі межі роботи над проектом Конституції Республіки Білорусь на завершальній стадії. Депутатам пропонувалося формулювати свої пропозиції до проекту у вигляді редакції конкретних статей, а самі пропозиції подавати в Конституційну комісію не пізніш ніж за 30 днів до початку розгляду питання про проект нової Конституції. Хоч це було певним обмеженням прав депутатів, закріплених у Тимчасовому регламенті, однак усі депутати, незалежно від того, як вони голосували стосовно прийняття зазначеної постанови, намагалися її дотримуватись.

У дискусії також узяли участь доктори юридичних наук В. Ковальчук (м. Львів), Б. Кормич (м. Одеса), В.  Сухонос (м. Суми), професор С.  Іщук (м. Острог).

А. Куликов, будучи модератором експертної дискусії на тему: «Конституційні засади реформи судової влади в Україні: проблеми і ризики», надав слово судді Верховного Суду України Б. Пош­ві. Основним лейтмотивом виступу судді було бачення ним майбутньої судової системи. Головна проблема — це не те, які в нас суди, скільки в нас типів судової спеціалізації, за якими правилами відбувається судочинство. А те, хто, власне, це судочинство провадить, яким чином людина стає суддею, просувається ієрархічними сходами, притягується до відповідальності за певні порушення. Всеосяжна судова реформа неможлива без внесення змін до Конституції. Насамперед слід вирішити питання добору суддів. Відповідна процедура стає повністю прозорою, і для всіх, хто хоче отримати статус судді, встановлюються високі критерії. Тепер обійняти будь-яку посаду в будь-якому суді можна виключно за результатами конкурсу.

У дискусії взяв участь головний науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, член-кореспондент НАН України В. Сіренко. Він висловив власне бачення оптимального реформування судової системи, яке полягає: в поверненні ВСУ статусу найвищого судового органу з функціями застосування матеріального і процесуального права щодо всіх без винятку категорій справ. ВСУ має бути наділений правом контрольно-ревізійної або наглядово-ревізійної діяльності щодо всіх судових рішень вищих спеціалізованих судів. Рішення ВСУ повинні мати прецедентний характер за всіма категоріями справ і бути обов’язковими для всіх нижчих судів і самого ВСУ. Такий підхід знизить рівень корупції в судах, бо всі учасники процесу будуть змушені однаково тлумачити Закон за однакових фактичних обставин.

Слід звернути увагу на те, що в разі ревізійної форми оскарження ВСУ не обмежений лише скаргами й може перевіряти не тільки законність, а й обґрунтованість рішень нижчих судів. Також він має можливість скасувати рішення нижчих судів і винести своє, як і за апеляції, а може й повернути справу на новий розгляд, як за касації, або відкоригувати рішення нижчого суду без його скасування. Саме ревізією судових рішень нижчих судів і повинен займатися ВСУ. А щоб рішення ВСУ не перетворилося на свавілля, коли група юристів виправляє помилки інших судів і увіч­нює власні, необхідно обмежити можливості ВСУ його ж рішеннями. Це означає, що відповідні рішення ВСУ повинні мати прецедентний характер. Його рішення за типовими категоріями справ є обов’язковими і враховуються як юридична позиція в рішеннях як нижчих судів, так і самого ВСУ. Слід погодитися з положенням, що в судовій системі потрібен орган, який забезпечував би єдність розуміння й тлумачення законодавства, оцінки фактичних обставин справи. Ним може бути тільки ВСУ, який здійснює судовий нагляд і кон­троль за рішеннями нижчих судів, а по суті — ревізію судових рішень. Без ревізії остаточно прийнятих вищими спеціалізованими судами судових рішень наша судова система перетворюється на замкнуту непробивну корупційну корпорацію, що чинить свавілля й беззаконня в корупційному режимі.

Виконавча влада має бути повністю позбавлена можливості впливати на судову владу в будь-яких питаннях організації та діяльності судів, зокрема створенні, ліквідації та навіть фінансуванні судів, визначенні кількості суддів тощо. Фінансуванням судів повинен займатися лише парламент за поданням органів судової влади та державної судової адміністрації.

Система судів повинна бути допов­нена окремими інститутами, включаючи суд присяжних і мирових суддів, а також інститутом мирових угод між сторонами, що затверджуються судом.

Законом необхідно упорядкувати відносини між головами судів та суддями, виключивши можливість впливу голів судів на прийняття судових рішень конкурентними суддями, а також звести до мінімуму залежність судді від голови суду.

Вжити низку законодавчих заходів для підвищення суворої відповідальності судді за прийняття завідомо неправосудного рішення та судові помилки. Встановити мінімальну кількість судових помилок у діяльності судді, перевищення якої тягне за собою притягнення судді до юридичної відповідальності.

Ліквідувати ганебну практику «годування» родичів і «свояків, кумів, сватів» та інших, які обіймають високі державні посади, особливо у сфері юриспруденції: парламенті, уряді, адміністрації Президента, а також судах будь-якого рівня.

Призначення суддів на адміністративні посади мас бути виключно виборним через органи суддівського самоврядування, виключаючи втручання виконавчої влади.

Перевірки суддів на професійну придатність (іспити, тести, співбесіди тощо) повинні проводитися тільки органами суддівського самоврядування, без втручання виконавчої влади та адміністрації Президента.

Безстрокове обіймання суддями відповідної посади не виправдало себе. Судді чинять у судах беззаконність і свавілля. Корупція в судах нині вимірюється «тарифами, відсотками, відкатами» та іншими ганебними формами. Тому пропонується встановити конкретні терміни обіймання особою посади судді, наприклад, перше призначення — 5 років, друге й наступні — 10 років.

Встановити в судах найвищу зар­плату і повне матеріальне забезпечення (житло, відпочинок, дитсадки, пенсії, навчання тощо) для певного рівня державної служби та регіонального рівня (район, область, республіка).

Задля уникнення грубих судових помилок у судах будь-якого рівня наділити правом опротестовувати будь-які судові рішення (крім рішень Конституційного Суду України) Голову ВСУ та Генерального прокурора України. Протести повинні бути мотивовані, щоб зобов’язати суд повернутися до слухання опротестованого рішення. Якщо суд після розгляду протесту підтвердить своє попереднє рішення, воно набуває чинності.

Категорично заборонити прийом відвідувачів (особливо сторін у процесі) в судах за межами процесу в залі судових засідань. Викриття судді чи голови суду в прийомі сторони процесу в приватному порядку повинно тягнути за собою звільнення з посади судді.

Необхідно законом заснувати спеціальний інститут підготовки кадрів для суду. Для цього на всіх юридичних факультетах державних університетів створити спеціальність «правосуддя» зі спеціальною підготовкою до судової діяльності. При судах усіх рівнів заснувати посади стажистів-дослідників зі спеціальною програмою стажування на три роки. На ці посади насамперед повинні прийматися особи, які успішно (оцінки 4 та 5) закінчили юридичні факультети за спеціальністю «правосуддя». У разі успішного стажування всі стажисти допускаються до складання професійних іспитів з організації суду і всіх галузей права, включаючи загальнотеоретичні юридичні дисципліни (теорія, історія права, правова соціологія тощо).

За рішенням спеціальної кваліфікаційної комісії суддів (що складається з прокурорів, адвокатів і викладачів держ­університетів), які успішно склали іспити, призначаються на посаду судді місцевого суду. Підготовка суддівських кадрів не повинна передбачати будь-яке втручання виконавчої та президентської влади, крім достатнього фінансування.

У всіх адміністративних територіях, де працюють судові установи, мають бути побудовані стандартні «Палаци правосуддя», зручні для відправлення правосуддя і громадян, котрі звертаються в суди. Держава повинна взяти на себе повну відповідальність за утримування цих установ у працездатному стані.

Будь-яке звернення до суду або до конкретного судді по інформацію про стан розгляду конкретної справи чиновника будь-якого рівня має вести до негайної відставки чиновника, а якщо суддя передав інформацію про конкретну справу, то — й судді. Громадяни (крім учасникив процесу), які намагаються отримати інформацію про конкретну справу, підлягають штрафуванню.

Політична діяльність суддів через стан у політичних партіях та організаціях політичного характеру забороняється. Натомість суддям дозволяється публічно висловлювати свої політичні погляди, викладати, займатися наукою, культурною та просвітницькою діяльністю. Виключається будь-яка діяльність судді, пов’язана з бізнесом.

Ці пропозиції не є вичерпними. Стан судової системи має стати предметом постійної уваги як з боку держави, так і громадянського суспільства.

До обговорення проблеми реформування судової влади долучилася завідувач відділу Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, доктор політичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України
І. Кресіна. Вона, зокрема, зазначила, що в умовах нинішньої нестабільності суспільного розвитку, зовнішньої агресії та війни на Сході країни, окупації частини нашої території, сепаратистських проявів внесення змін до Конституції мало б мотивуватися лише інтересами безпеки, оборони, забезпечення національних інтересів. І такі зміни могли б стати елементом і потужним чинником консолідації нації.

Нав’язані «згори» зміни до Конституції не були спрямовані на виконання соціального замовлення – змінити систему, вони зустріли спротив і в парламенті, і в суспільстві, не зміцнили державу ні політично, ні економічно, ні духовно. Зміна порядку призначення суддів відповідно до «реформи 2 чер­вня» – це не процес оновлення суддівського корпусу й очищення від корупції, а, навпаки, створення касти високооплачуваних (захмарні, неспівмірні, принаймні з посадовими окладами інших категорій держслужбовців, зарплати), недоторканних, «довічних», зручних для влади і «дуже далеких від народу» вершителів долі мільйонів громадян. Революція гідності вимагала не цього. Призначення, а не виборність суддів – це шлях в нікуди, що зветься корупцією. Державна влада єдина, і суверен один – народ, відтак принцип формування органів влади має бути єдиний – виборність. Чому громадяни обирають Президента, народних депутатів, органи місцевого самоврядування, а суддів їм призначають і присилають із центру? Чи буде суддя перейматися проблемами в конкретному селі? Адже відповідальний такий суддя не перед територіальною громадою, а перед тим, хто його призначив, і він стає зручним знаряддям прийняття «потрібних центру» судових рішень. Через прямі вибори суддів (до місцевих судів) міг би забезпечуватися й принцип децентралізації судової влади як складової єдиної державної влади.

Обговорення третьої спеціалізованої дискусії на тему «Конституційна юстиція в Україні: виклики запровадження конституційної скарги» фокусувалося навколо реформи конституційної юстиції. Зокрема, наголошувалося на потребі усвідомлення того, яким саме має бути сектор реформ у сфері юстиції (П. Стецюк).

Особливий вектор був присвячений моделям конституційної юстиції, зокрема англосаксонській (де функції виконують усі або частина загальних судів, а основна роль належить Верховним судам); континентальній (де функції реалізуються спеціальними конституційними судами) (Н. Оніщенко).

Реформа конституційної юстиції пов’язувалася з необхідністю урівняти права громадян і органів влади щодо звернення до Конституційного Суду з питань тлумачення Конституції України (Н. Пархоменко).

Певна увага була приділена державній стратегії реформування конституційної юстиції, зокрема її доктринальній і практичній складовим (В. Горбатенко).

Жваво обговорювалося питання конституційної скарги в Україні. Було зазначено, що в Конституції України не приділялася спеціальна увага цьому інституту. Деякі вчені пов’язують це, зокрема, із фрагментарністю вивчення та опрацювання цього інституту. У свою чергу, цю фрагментарність пов’язують із відсутністю інституту конституційної скарги у Конституції України.

Крім того, певні побоювання викликають не тільки сутнісні, а й організаційні інструментальні аспекти вивчення конституційної скарги. Зокрема, чи потребуватиме це питання внесення відповідних змін у структуру Конституції України у зв’язку з необхідністю опрацювання досить великої кількості скарг, а також чи потребуватиме це додаткової палати, розширення штату; яким буде фахове оформлення скарги тощо.

Іще один істотний елемент, про який ішлося, — це певна прогалина у вивченні світових моделей конституційної скарги, зокрема світового та європейського досвіду як дієвого засобу забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини.

Підбиваючи підсумки міжнародного конституційного полілогу, директор Інституту держави і права ім.
В. М. Ко­­рецького НАН України академік Ю. Шемшученко з приємністю констатував успішність заходу, привітав присутніх із 20-річчям Конституції України та побажав їм плідних наукових звершень, а також наголосив на необхідності опублікування матеріалів за підсумками проведеного полілогу.

Фото Миколи БІЛОКОПИТОВА.

Автор: Іван ПЕТРОВ.

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Передплата

Плакат - брат барикад

Журнал Віче

Віче №15/2016 №15
серпень 2016
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Тупнула ніжкою Вікторія Сюмар: Не кажіть про „Віче”, бо буде скандал. Ср, 28 грудня 2016

Усіх застерігає Вікторія Сюмар Ср, 28 грудня 2016

Шлях до нації: словенська модель постсоціалістичного суспільного розвитку Ср, 28 грудня 2016

Привітання Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Сергія Власенка та членів Комітету з Днем місцевого самоврядування Вт, 13 грудня 2016

ВИЇЗНИЙ СЕМІНАР-ТРЕНІНГ «ІНТЕРНЕТНІ ЗМІ: специфіка, контент, просування. Чт, 08 грудня 2016

Ігор ШЕМОЧЕК: «Я дістав гранату й розігнув один вусик. Я тримав її на той випадок, якщо зустріну не тих...» Пн, 14 листопада 2016

Пр деякі попередні оцінки діяльності Адміністрації Президента США Д.Трампа Пн, 14 листопада 2016

Луганське обласне телебачення веде репортаж з Сєверодонецька… Наталя Дніпренко та Андрій Куликов під егідою Укртелерадіопресінституту провели лекції та майстер-класи для місцевих журналістів Пт, 04 листопада 2016

М18 – це активна молодь Вт, 01 листопада 2016

Міжнародна наукова конференція «Історичні та стратегічні імперативи модернізації провідних і транзитивних країн світу» Нд, 30 жовтня 2016